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21大深度|地方债求变

来源:网络整理 编辑:admin 时间:2020-12-30
导读: 他是一家咨询机构的负责人,在各地承揽专项债业务,主要协助做项目实施方案。随着近年来地方政府专项债发行规模大幅增加,无论是咨询机构、律师事务所还是会计师

21大深度|地方债求变

程平(化名)自嘲自己已经成为了“空中飞人”,两年来他一直奔波于各地。他是一家咨询机构的负责人,在各地承揽专项债业务,主要协助做项目实施方案。

项目实施方案、财务评估报告和法律意见书是专项债发行时必须提交并对外公布的材料。随着近年来地方政府专项债发行规模大幅增加,无论是咨询机构、律师事务所还是会计师事务所,甚至金融机构都嗅到了新商机,纷纷杀进专项债市场。程平所在的公司业务量也骤增,大部分员工都从PPP业务转到了专项债。

这构成了中国地方债大扩围的注脚。从2014年不到1.2万亿的存量,发展到如今超25万亿的规模,中国地方政府债券在过去六年经历了一番波澜壮阔的巨变,也改写了中国债券市场的版图。

Wind数据显示,目前地方政府债券占各类债券的比重达到23%,仅次于金融债成为债市第二大品种,而在2014年末这一年比重仅为3%。

这场“开前门”的改革一方面降低了地方政府的融资成本,另一方面也使得地方政府债券成为逆周期宏观调控的重要工具。但随着地方债大规模扩张后,今年末债务率已逼近警戒线。与此同时,专项债偿债来源单一、融资与收益不平衡等问题引起各方关注。

行至今日,“十四五”开局在即,改变正悄然发生。从总量上看,监管部门可能会压降地方债的扩张速度,使得财政可持续。从结构上看,监管部门拟通过建立专项债绩效管理机制、中介机构黑名单制度、审计督察等方式防范化解专项债风险。在以国内大循环为主体的新发展格局下,地方一般债占比可能提升,以顺应促进消费、调整投资结构的趋势。

21世纪经济报道记者从多位地方财政人士了解到,今年末财政部各地监督管理局正对2019年以来债券资金使用情况开展核查。多位地方财政人士表示,地方监管局核查发现仍有部分债券资金闲置,出于精细化管理的需要,2021年提前批额度下达会比去年晚一些。

“蛮荒发债的时代已经过去了,未来将朝着精细化、科学化的方向发展。”中部省份某区县级债务办人士表示,“以前只要报项目材料,没有太大瑕疵,都会让发。现在已经变了,债券资金的使用越来越严格。”

债务率预警

时间回到六年前的2014年12月,江浙地区某区县财政局局长贾仲国(化名)赶往省厅汇报债务清理甄别的结果。经过和当地融资平台近两个月的反复“拉锯”,他和他的同事将存量政府性债务中属于政府偿还责任的部分认定为政府债务,其他则是企业债务。

贾仲国当时判断,债务甄别结果会超出市场预期,因为地方政府、城投视清理甄别为最后的认定机会,将此前审计时漏报的债务都报上。后来监管部门公布的数据印证了他的判断:

截至2014年末地方政府债务余额为15.4万亿,相比2013年6月末大增41%。其中,地方政府债券占比仅8%,其余为贷款、企业债、信托、BT应付款等。

彼时推动债务甄别的原因在于地方投融资体系正在重构,其标志为预算法修订通过和43号文(《关于加强地方政府性债务管理的意见》)印发。二者的核心要点在于,省级地方政府可以发行地方政府债券举债,但地方政府不得再通过企事业单位等举借债务。换言之,在2014年底锁定的债务余额基础上,从2015年开始地方政府债务增加的方式只有发行地方政府债券一种。

实际上,地方政府债券于2009年首度由中央政府代发。当年政府工作报告提出,国务院同意地方发行2000亿债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。此后的2010年-2014年发行规模在2000亿-4000亿之间,均由财政部代理发行。

2015年后地方债发行规模开始大幅增加,当年发行3.8万亿,发行方式也调整为自发自还。此后几年均保持着4-6万亿的规模,今年发行规模预计达到6.5万亿,创出历史新高。

21大深度|地方债求变

在地方债大扩围的过程中,首先登场是地方政府置换债,2015年首度发行3.2万亿。此后各地累计发行了10余万亿置换债,将贷款等债务置换为政府债券。

财政部最新数据显示,截至今年11月末,非政府债券形式存量政府债务余额为1915亿。记者采访了解到,这部分债务主要因为债权人不同意置换而形成,将来这部分债务到期偿还后,地方政府债务将只有政府债券一种形式,地方政府债务由此完成“非标转标”。

对比来看,2015年-2017年置换债是发行主力,但2017年后地方新增债券尤其专项债成为主力:2017年专项债仅发行0.8万亿,但2020年已扩张到3.75万亿。与置换债不改变地方债余额不同,新增债将显著增加地方债余额。

在今年7月举办的一场研讨会上,财政部预算司一级巡视员王克冰直言,随着地方政府债券尤其是专项债券发行规模的快速扩张,地方政府债务余额增长迅速,地方政府债务率很可能于今年年底进入国际通行的100%-120%警戒区间。

其中债务率的计算方式为,债务余额除以综合财力。财政部数据显示,截至11月末地方政府债务余额25.5万亿,市场预计年底将达到26万亿,债务率将达到100%左右。

21大深度|地方债求变

而2014年-2019年之间,地方政府债务率维持在80%左右,财政部多次表态该指标低于国际通行警戒值,地方债风险可控。在今年地方债务率逼近警戒线之际,一系列结构问题也在凸显。

比如部分地区债务风险较高。据财政部原副部长张弘力测算,青海、宁夏、黑龙江、贵州、内蒙古等西部和东北地区,2019年底政府债务余额与当年财政收入比率超过2倍。“这些省市经济发展相对滞后,综合财力主要依靠中央财政转移支付,偿债资金来源单一,缺少可持续性,潜在的债务风险及化解难度较大。”张弘力称。

再如,债券期限问题,超长期限的债券大幅增加,这可能使偿债责任后移。记者根据Wind数据统计,今年地方债发行期限在15年及以上的合计约3万亿,占同期地方债发行规模的46%,这一占比相比去年全年提升了27个百分点。

“超长期限地方债投资者主要是银行和险资,大量超长期限地方债投资加大了银行资产负债错配程度和流动性管理难度,很难持续下去。但银行和地方政府又有广泛合作,不买不行,建议地方适当压缩超长期债券发行比例。”某股份行金融市场部人士直言。

专项债问题

诸多结构性问题中,专项债最引人关注。专项债于2015年首度发行,当年发行1000亿,2016年、2017年,其发行量分别扩张到4000亿、8000亿,2018年首度超过1万亿,2019年扩张到2.15万亿,今年发行量达到3.75万亿创出新高。

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