在传统增长模式面临越来越多约束之后，中国经济的下一步增长靠什么？

文｜张明

国际货币基金组织（IMF）近期出版的报告《迈向中国经济增长新模式》（Toward a New Economic Growth Model for China）系统讨论了居民消费、服务业、产业政策、生产率增速、绿色转型、财政政策框架改革、地方政府债务、货币政策框架改革以及金融体系改革等问题。该报告认为，随着房地产市场持续调整、地方政府债务不断上升、资本边际回报持续下降以及人口老龄化不断加快，中国过去依靠资本积累推动经济增长的模式已经越来越难以持续。

报告提出的核心问题是：在传统增长模式面临越来越多约束之后，中国经济的下一步增长靠什么？IMF给出的答案很明确：中国应逐渐降低对投资、制造业与出口的依赖，把增长动力更多转向居民消费、服务业与生产率提升。

笔者认为，这是一份值得认真阅读的报告。但要全面评价这份报告，至少要区分三个层次：第一，IMF指出的问题是否真实存在？第二，IMF对这些问题形成机制的解释是否合理？第三，即使上述两个判断成立，那么IMF开出的药方是否适合中国？

针对第一个问题，IMF的很多诊断是准确的。针对第二个问题，IMF报告中相当一部分分析值得重视。但针对第三个问题，笔者则有很多不同看法。换言之，IMF看到了中国经济的很多问题，但未必开对了药方。

IMF对中国经济当前问题的诊断

中国过去的发展模式正在面临越来越明显的约束。改革开放以来，中国创造了人类经济史上少有的长期高速增长的奇迹。IMF报告指出，改革开放以来中国实际GDP年均增速接近9%，经济规模增长近60倍；中国在全球贸易中的占比从1978年的不足1%上升至近年来的12%以上。这一增长奇迹的背后，一方面是改革开放带来的生产率提升，另一方面则是大规模资本形成、工业化、城市化以及全球化。

任何增长模式都有生命周期。在资本稀缺、基础设施不足、住房短缺的阶段，增加投资能够迅速提高生产率。但随着高速公路、高铁、机场、港口、住房等逐渐达到较高水平，继续进行同类型投资，边际收益下降几乎不可避免。

房地产是如此。在过去，房地产行业的快速发展一方面改善了居民住房条件，另一方面带动了钢铁、水泥、家电、家具等行业的发展与地方基础设施投资，并通过土地财政支持了大规模城市化进程。然而，由于房地产本身具有消费品和投资品的双重性质，处于快速增长阶段的几乎所有经济体在不同程度上都会经历房地产价格飙升、房地产投资过热的过程，当人口结构、住房供求关系以及居民资产负债表发生显著变化后，房地产价格就会下降，房地产投资就会进入盘整阶段。作为总需求的重要组成部分，房地产投资增速的急剧下降必然成为经济增长的拖累。中国房地产开发投资在GDP占比明显高于成熟发达国家，房地产开发投资增速下降对当期有效需求和GDP增长的拖累就更为突出。

地方政府债务问题不容回避。在过去，地方政府通过土地出让、融资平台和基础设施建设推动地方经济增长，在快速城市化时期有其合理性。但当土地收入下降、项目收益下降之后，如果融资机制不发生改变，就容易形成债务快速累积，且其可持续性显著下降。

因此，IMF提出的投资效率下降、房地产行业调整、地方政府债务高企以及居民消费不足等问题，都值得认真研究。例如，养老、医疗、教育以及住房等支出的不确定性，均会提高居民预防性储蓄的意愿。因此，通过完善社会保障体系、改善收入分配、加快养老医疗教育住房体系改革来提振居民消费，从长期来看，方向无疑是正确的。

综上所述，IMF报告提出的问题是真实的，进行改革确有必要。真正值得讨论的是，上述问题是否只有IMF提出的那一套解决方案？

IMF报告的最大问题，不在于诊断

如果把这份200多页的报告大幅压缩，可以发现它背后有一条非常清楚的逻辑：既然投资效率下降，那么就减少投资；既然居民消费不足，那么就扩大消费；既然制造业占比较高，那么就进一步发展服务业；既然产业政策可能造成资源错配，那么就减少产业支持；既然一些国有部门效率偏低，那么就进一步强化市场竞争。

每一个判断单独来看，都有一定道理。但把它们放在一起，就会发现其背后有一个隐含方向：中国经济应该逐渐向一个消费占比更高、服务业占比更高、政府产业干预更少、资源配置更加市场化的西方成熟经济体结构靠近。这恰恰是笔者认为最值得商榷之处。

中国为什么一定要走向某种标准化的成熟经济体模式？过去40多年的中国经济发展，本身就是对“发展道路只有一种标准答案”的最好反证。改革开放当然非常重要，市场化当然非常重要，全球化当然非常重要，民营经济与企业家精神当然非常重要。但与此同时，基础设施先行、制造业优先发展、地方政府良性竞争、产业政策以及政府对战略性产业的长期支持，也构成了中国经济高速增长的重要组成部分。

我们必须承认，上述这些机制在今天的确都存在不同程度的问题。但存在问题与过去的巨大成功是一个问题的两个方面。如果一个理论能够很好地解释今天中国为什么出现地方债、房地产调整与部分资源错配，却不能解释为什么中国能够在过去40多年时间里完成如此大规模的工业化、城市化与技术追赶，那么这个理论至少是不完整的。

评价一种发展模式，不能只解释它今天存在的问题，也必须解释它过去为什么成功。更何况，中国目前仍然不是一个已经完成所有赶超任务的成熟经济体。中国在人均收入、基础科研、关键核心技术、公共服务以及区域发展等方面，与主要发达经济体相比依然存在明显差距。

因此，中国未来当然需要扩大消费、发展服务业、改善社会保障，但不能简单把“越来越像西方发达经济体”作为增长模式转型的隐含目标。中国真正需要解决的是自身增长模式如何改造升级，而不是如何切换成另一套增长模式。

中国需要改革产业政策，而不是放弃产业政策

产业政策是笔者与IMF报告分歧最大的地方之一。IMF报告认为，部分产业支持造成了资本错配、重复投资、产能过剩与财政成本，因此建议缩减缺乏充分市场失灵依据的产业政策，并更多使用透明的预算工具。上述建议在报告的改革建议中占据了相当重要的位置。

笔者承认，中国产业政策确实存在一些问题：一些地方政府追逐热点产业，形成重复建设；一些企业长期依靠财政补贴生存；部分政府投资基金市场化程度不足；一些招商引资政策造成地方保护；个别行业甚至出现补贴越多、产能扩张越快、企业利润越低的乱象。上述问题都应该进行改革。

但从上述现象中推论出中国政府应该大幅弱化产业政策，笔者认为值得商榷。原因很简单，如果中国产业政策总体上没有发挥重要作用，那么中国今天在新能源汽车、动力电池、光伏、通信设备、高铁、造船、无人机等领域形成的国际竞争力，究竟是如何产生的？这些产业当然首先必须依靠企业竞争，但它们同样受益于长期基础科研投入、基础设施建设、政府采购、产业规划、金融支持、巨大国内市场以及地方政府之间的竞争。

产业竞争力的形成本身是一个复杂的动态过程。如果只计算某一年政府投入了多少补贴、企业增加了多少利润，很容易低估产业政策的长期效果。技术积累、工程师培养、供应链集聚、知识外溢、规模经济以及产业链安全，很难完全进入企业短期的利润表。这也是为什么评价产业政策不能只算“小账”的原因。

更重要的是，当前国际经济环境已经发生了根本变化。美国正在重新强化半导体、人工智能、先进制造、清洁能源等领域的产业政策。欧洲也越来越强调经济安全、战略自主与关键产业能力。产业政策已经重新成为全球主要经济体竞争的重要工具。在这种情况下，如果中国因为产业政策存在资源错配，就选择大幅退出产业政策，显然既不明智也不现实。

真正应该改变的是产业政策的实施方式。未来应该进一步减少纵向产业，强化竞争政策，但保留横向产业政策，增加竞争性支持；强化全国统一大市场，减少地方重复建设；减少对成熟企业的保护，把宝贵资源更多集中到基础研究、共性技术以及具有显著正外部性的领域；建立更加严格的政策评估和退出机制。

所以，问题从来不是“要不要产业政策”。真正的问题是：什么情况下需要产业政策？支持什么？支持多久？谁来评估？什么时候退出？从这个意义上讲，中国需要的是产业政策2.0，而不是弱化甚至取消产业政策。

中国需要减少低效率投资，但不能否定投资重要性

IMF报告的另一个重要判断，是中国的投资效率正在下降。这一判断具有相当强的现实基础。特别是房地产与部分传统基础设施投资，已经不可能继续提供过去那样高的回报率。

但这里仍然需要区分两个问题。第一个问题是，中国有没有低效率投资？当然有。第二个问题是，由于存在低效率投资，是否意味着中国总体投资率应该大幅下降？答案未必如此。

一个非常重要但经常被忽略的问题是：基础设施投资究竟应该如何计算回报率？以建设一条高铁为例。如果只计算建设成本、运营成本与票务收入，那么项目的财务回报率可能很低。但高铁带来的收益远不止车票收入。它可以降低城市之间的时间成本，扩大劳动力市场半径，改变企业区位选择，促进人口流动，提高城市群内部的资源配置效率，并带动旅游、商业与服务业发展。这些收益不会全部体现在铁路公司的资产负债表中。电网、高速公路、5G、数据中心、算力网络也是如此。因此，对于基础设施投资，至少应该区分项目财务收益率与社会经济收益率。

IMF从跨国数据出发衡量资本效率具有重要参考价值，但对中国这样一个超大型经济体而言，仅仅比较短期资本产出率可能是不够的。区域一体化、技术外溢、产业集聚、国家安全以及长期生产率提升，都可能构成投资回报的一部分。

当然，这绝不是说中国应该继续维持过去的投资结构。恰恰相反，未来中国最需要做的事情之一，就是大幅调整投资结构。房地产、人口持续流出地区的重复基建以及缺乏真实需求的形象工程当然应该减少。但人工智能基础设施、算力、电网、储能、新型能源体系、城市更新、水利、养老医疗设施、基础科研以及关键技术领域的投资，可能仍然需要增加。

因此，中国真正面临的不是“要不要投资”，而是投什么，以及谁来投。同样，中国需要扩大消费，但不能把扩大消费理解为用消费替代投资。在总需求不足情况下，消费、投资和净出口决定当期需求。但投资不仅是当前总需求的重要组成部分，在很大程度上还决定未来供给能力。对于一个仍然面临技术追赶、能源转型、人口老龄化与地缘经济竞争的大国而言，当期总需求和未来供给能力的增长两者缺一不可。

中国应借鉴IMF的具体建议，并坚持以我为主

IMF拥有很强的数据分析、跨国比较与宏观政策研究能力。它对地方政府债务、房地产调整、投资效率、居民储蓄、财政可持续性以及金融风险的很多分析，都值得认真研究。因此，对IMF的研究采取简单拒绝的态度，没有必要也并不明智。

但反过来，把国际机构提出的政策建议当成标准答案，同样没有必要。中国过去40多年的成功经验恰恰说明，真正有效的发展战略通常不是简单复制出来的。IMF的研究人员未必了解中国经济的真实情况，我们不能将其观点作为我们制订政策的基础。在制订总体发展战略时，必须从中国具体国情与实际情况出发，一定要实事求是、独立思考。

中国需要市场，但不能因此否定政府在遏制垄断、解决外部性、提供公共品以及长期战略投资中的作用。中国需要消费，但不能因此削弱制造业与高质量投资。中国需要解决地方政府债务，但不能因此否定地方政府过去在基础设施建设与工业化过程中的重要作用。中国需要改革产业政策，但不能因此主动放弃产业政策这一重要政策工具。

真正成熟的改革，从来不是从一个极端走向另一个极端。不是不要投资，而是要提高投资效率。不是不要产业政策，而是要提高产业政策质量。不是不要地方政府的发展功能，而是要改善地方政府发挥发展作用的方式；不是不要扩大消费，而是不能把消费视为未来增长的唯一答案。

尤其需要强调的是，今天中国所处的国际环境与20年前已经完全不同。全球化正在从效率优先转向效率与安全并重。主要经济体越来越重视产业链安全、科技竞争与经济韧性。在这种背景下，一个超大型经济体的发展目标不可能只是静态意义上的资源配置效率。效率当然重要，但韧性、安全、创新能力与长期竞争力同样重要。这意味着中国下一阶段的增长模式既不能简单复制过去经验，也没有必要完全走向某种西方成熟经济体的标准模式。

更合理的选择，是升级自身的发展模式：进一步提高居民收入与消费能力，完善社会保障；继续推进市场化改革，改善民营企业发展环境；化解房地产与地方债务风险。与此同时，保持制造业竞争优势，提高战略性投资效率，改革和完善产业政策，继续大力推动科技创新。

归根结底，中国未来面对的不是一道“市场还是政府” “投资还是消费” “制造业还是服务业”的单选题。IMF可以帮助中国发现一些问题，但不能代替中国选择发展道路。如果中国过去40多年完全按照当时流行的标准发展模式行事，中国今天很可能会沦为平庸的发展中国家，却难以形成今天这样的基础设施体系、完备工业体系与制造业竞争力。

我们既不能因为过去取得了成功，就认为原来的增长模式不需要改革；但也不能因为旧模式出现了问题，就把过去几十年积累起来的制度能力、产业能力与发展经验一起放弃。中国经济需要改变的，是旧增长模式中已经失效的部分，而不是放弃自身发展道路中仍然有效的部分。

具体问题上可以充分借鉴国际经验，总体战略上仍然必须立足中国国情，坚持以我为主。在社会主义市场经济的总体框架下，更好地处理发展与安全、改革与开放、政府与市场、中央与地方、消费与投资、国企与民企之间的关系。这才是中国下一阶段增长模式转型真正需要回答的问题。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长、国家全球战略智库研究员；编辑：王延春）